Решение Арбитражного суда Астраханской области от 21.02.2013 N А06-4088/2012 <Об отказе в удовлетворении заявления о признании недействующим в части внесения в реестр маршрутов N 149 "Астрахань - Карагали" и маршрута N 205 "Астрахань - Стекольный завод" Постановления минпрома Астраханской области от 23.05.2011 N 10-П "О реестре пригородных и межмуниципальных маршрутов регулярного сообщения в Астраханской области">

АРБИТРАЖНЫЙ СУД АСТРАХАНСКОЙ ОБЛАСТИ

Именем Российской Федерации

РЕШЕНИЕ
от 21 февраля 2013 г. по делу № А06-4088/2012

Резолютивная часть решения объявлена 12 февраля 2013 года.
Полный текст решения изготовлен 21 февраля 2013 года.

Арбитражный суд Астраханской области
в составе:
председательствующего судьи: Мирекиной Е.И.
судей: Блажнова Д.Н., Сорокина Н.А.
при ведении протокола судебного заседания секретарем с/з Ефремовой Ю.С.
рассмотрев в судебном заседании дело по заявлению
Индивидуального предпринимателя Мусаева Амира Дамировича
к Министерству промышленности, транспорта и природных ресурсов Астраханской области
о признании недействующим Постановления от 23.05.2011 № 10-П "О Реестре пригородных и межмуниципальных (междугородных) маршрутов регулярного сообщения в Астраханской области" в части внесения в реестр маршрутов № 149 "Астрахань - Карагали" и маршрута № 205 "Астрахань - Стекольный завод",

при участии:
от заявителя - не явился, извещен,
от заинтересованного лица - Мажгановой И.А. - представителя по доверенности от 08.02.2013 № 05/13,
Индивидуальный предприниматель Мусаев Амир Дамирович обратился в арбитражный суд с заявлением о признании недействующим Постановления министерства промышленности, транспорта и природных ресурсов Астраханской области от 23.05.2011 № 10-П "О реестре пригородных и межмуниципальных (междугородных) маршрутов регулярного сообщения в Астраханской области" в части внесения в реестр маршрутов № 149 "Астрахань - Карагали" и маршрута № 205 "Астрахань - Стекольный завод".
Заявитель и его представитель в судебное заседание не явились, о его времени и месте извещены надлежащим образом в соответствии с частью 1 статьи 123 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации. В порядке требований части 3 статьи 156, части 2 статьи 194 Арбитражного процессуального кодекса РФ дело рассмотрено в отсутствие неявившихся лиц.
Основанием для удовлетворения заявленных требований заявитель в заявлении указывает, что Постановление от 23.05.2011 № 10-П "О реестре пригородных и межмуниципальных (междугородных) маршрутов регулярного сообщения в Астраханской области" в части внесения в реестр маршрутов № 149 "Астрахань - Карагали" и маршрута № 205 "Астрахань - Стекольный завод" принято в нарушение норм законодательства, регулирующего пассажирские перевозки, и антимонопольного законодательства, поскольку министерством промышленности, транспорта и природных ресурсов Астраханской области приказ об открытии маршрута регулярного муниципального сообщения не издавался и не был опубликован; потребность в перевозках пассажиров по указанным маршрутам не была определена в установленном порядке, обследование трассы открываемого маршрута на его соответствие требованиям законодательства о безопасности перевозок с составлением соответствующего акта не производилось, требование об обеспечении координированного движения автобусов на вновь открываемом маршруте не выполнено. Внесение в реестр маршрутов № 149 "Астрахань - Карагали" и № 205 "Астрахань - Стекольный завод", открытых с нарушением Правил организации транспортного обслуживания населения, утвержденных Постановлением Правительства Астраханской области от 04.03.2005 № 10-П, Конституции РФ, Федерального закона № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", Федерального закона от 08.11.2007 № 259-ФЗ "Устав автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта", Приказа Минтранса РСФСР от 31.12.1981 № 200 "Об утверждении правил организации пассажирских перевозок на автомобильном транспорте" нарушает права и законные интересы заявителя и влечет значительную потерю доходов от перевозок в силу того, что пассажиропоток останется неизменным, а количество перевозчиков увеличивается.
Представитель заинтересованного лица заявленные требования не признала, пояснила, что оспариваемое постановление утратило силу в связи с изданием Постановления Министерства промышленности, транспорта и природных ресурсов Астраханской области от 25.05.2012 № 14-П. Маршруты № 149 "Астрахань - Карагали" и № 205 "Астрахань - Стекольный завод" были утверждены ранее Распоряжением Министерства от 12.01.2009 № 1-р. Указанные маршруты не являются открытыми, поскольку изменения маршрутной сети не произошло, реестр маршрутов не был изменен, а был фактически переутвержден министерством в целях определения порядка формирования и ведения реестра. Данный реестр является учетным документом Министерства. Документы об открытии маршрутов утеряны ГП АО "ПАТП № 3. Нарушение прав оспариваемым постановлением заявителем не доказано, поскольку решение о проведении конкурса на спорный маршрут было принято после истечения срока действия договора заявителя на осуществление пассажирских перевозок автомобильным транспортом на пригородном межмуниципальном маршруте регулярного сообщения в Астраханской области.
Выслушав объяснения представителя заинтересованного лица, исследовав материалы дела, арбитражный суд

установил:

В соответствии с частью 1 статьи 192 Арбитражного процессуального кодекса РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействующим нормативного правового акта, принятого государственным органом, органом местного самоуправления, иным органом, должностным лицом, если полагают, что оспариваемый нормативный правовой акт или отдельные его положения не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности или создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.
Согласно части 4 статьи 194 Арбитражного процессуального кодекса РФ при рассмотрении дел об оспаривании нормативных правовых актов арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельного положения, устанавливает соответствие его федеральному конституционному закону, федеральному закону или иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, а также полномочий органа или лица, принявшего оспариваемый нормативный правовой акт.
Федеральным законом от 10.12.1995 № 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения" предусмотрено, что органы местного самоуправления в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации в пределах своей компетенции самостоятельно решают вопросы обеспечения безопасности дорожного движения.
В силу подпункта 12 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" решение вопросов организации транспортного обслуживания населения, в том числе автомобильным транспортом в пригородном и межмуниципальном сообщении, отнесено к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации.
С 10.09.2011 вступил в действие Закон Астраханской области "Об организации транспортного обслуживания населения автомобильным транспортом в Астраханской области" от 30.08.2011 № 49/2011-ОЗ, в соответствии с положениями статьи 4 которого организацию транспортного обслуживания населения в межмуниципальном сообщении осуществляет исполнительный орган государственной власти Астраханской области, уполномоченный на осуществление государственной политики в области транспорта (далее - уполномоченный орган).
В соответствии с Положением о министерстве, утвержденным Постановлением Правительства Астраханской области от 19.05.2010 № 210-П (далее - Положение), - данное министерство является исполнительным органом государственной власти Астраханской области, обеспечивающим осуществление государственной политики и нормативно-правового регулирования в области промышленности, в том числе топливно-энергетического комплекса, природных ресурсов, автомобильного, железнодорожного, воздушного, морского и внутреннего водного транспорта.
В соответствии с пунктом 1.3 Положения, министерство является правопреемником агентства транспорта Астраханской области по всем правам и обязанностям.
К полномочиям министерства в сфере транспорта в соответствии с пунктом 2.1.7 Положения относится в том числе - формирование и ведение реестра маршрутов межмуниципального сообщения на территории Астраханской области.
Пунктом 1.6 Положения предусмотрено, что министерство по вопросам, отнесенным к его компетенции, принимает постановления, имеющие нормативный характер, и издает распоряжения ненормативного характера.
Согласно пункту 2.1 Правил организации транспортного обслуживания населения автомобильным пассажирским транспортом на пригородных и межмуниципальных маршрутах регулярного сообщения в Астраханской области, утвержденных Постановлением Правительства от 04.03.2005 № 10-П (далее - Правила), организация маршрутов регулярного сообщения осуществляется уполномоченным органом путем формирования маршрутной сети регулярного сообщения, включающей пригородные и межмуниципальные маршруты регулярного сообщения, проходящие по территории Астраханской области.
Указанным Постановлением утвержден порядок формирования и ведения Реестра пригородных и межмуниципальных (междугородных) маршрутов регулярного сообщения в Астраханской области и утвержден Реестр пригородных и межмуниципальных (междугородных) маршрутов регулярного сообщения в Астраханской области.
Правилами закреплены условия для принятия решения об открытии (изменении, закрытии) маршрута регулярных перевозок.
Реестр формируется путем открытия, изменения или закрытия маршрутов регулярного сообщения.
Министерство в течение 15 календарных дней со дня получения предложения на предлагаемом для открытия маршруте регулярного сообщения определяет наличие (отсутствие) устойчивого пассажиропотока, проводит обследование дорожных условий, определяет оптимальное количество единиц и категории транспортных средств, необходимых для эффективного и безопасного транспортного обслуживания населения на маршруте регулярного сообщения.
Для этого приказом министерства создается комиссия по обследованию пассажиропотока и дорожных условий из числа сотрудников департамента транспорта и портов министерства, министерства социального развития и труда Астраханской области, министерства строительства и дорожного хозяйства Астраханской области, органов местного самоуправления Астраханской области, на территории которых пролегает маршрут регулярного сообщения (по согласованию), а также представителей автотранспортных организаций (по согласованию). Результаты обследования оформляются актом, в котором дается заключение комиссии о возможности (невозможности) открытия нового маршрута регулярного сообщения.
Решение об открытии (невозможности открытия) маршрута регулярного сообщения оформляется приказом министерства.
Маршрут регулярного сообщения считается открытым с момента внесения министерством соответствующей записи в Реестр. Запись в Реестр вносится в день издания приказа об открытии маршрута регулярного сообщения (пункты 3.3 - 3.4).
Таким образом, решение вопроса об открытии, изменении и закрытии маршрута уполномоченным органом подразумевает прохождение установленной процедуры.
Системный анализ вышеперечисленных правовых норм, регулирующих спорные правоотношения, свидетельствует о том, что решение вопроса об открытии, изменении и закрытии маршрута уполномоченным органом подразумевает прохождение установленной процедуры.
Маршрутная сеть внутриобластных межмуниципальных (пригородных и междугородных), межобластных и международных регулярных пассажирских перевозок автомобильным транспортом в Астраханской области была сформирована и утверждена Распоряжением министерства промышленности, транспорта и связи Астраханской области от 12.01.2009 № 1-р "Об утверждении маршрутной сети внутриобластных межмуниципальных (пригородных и междугородных), межобластных и международных регулярных пассажирских перевозок автомобильным транспортом в Астраханской области на 2009 - 2011 годы" (с изменениями от 09.02.2009).
В соответствии с Правилами организации транспортного обслуживания населения автомобильным пассажирским транспортом на пригородных и межмуниципальных маршрутах регулярного сообщения в Астраханской области, утвержденными Постановлением Правительства Астраханской области от 04.03.2005 № 10-П "О ходе выполнения федерального законодательства в части, касающейся транспортного обеспечения граждан - получателей мер социальной поддержки", и Положением о министерстве, промышленности, транспорта и природных ресурсов Астраханской области, утвержденным Постановлением Правительства Астраханской области от 19.05.2010 № 210-П "О министерстве промышленности, транспорта и природных ресурсов Астраханской области", министерством промышленности, транспорта и природных ресурсов Астраханской области был утвержден Порядок формирования и ведения Реестра пригородных и межмуниципальных (междугородных) маршрутов регулярного сообщения в Астраханской области и Реестр пригородных и межмуниципальных (междугородных) маршрутов регулярного сообщения в Астраханской области.
Сформированный реестр пригородных и межмуниципальных (междугородных) маршрутов регулярного сообщения в Астраханской области был министерством промышленности, транспорта и природных ресурсов Астраханской области, внесен в Постановление министерства промышленности, транспорта и природных ресурсов Астраханской области от 23.05.2011 № 10-П, опубликованное в Сборнике законов и нормативных правовых актов Астраханской области 09.06.2011 № 24, в целях организации транспортного обслуживания населения автомобильным пассажирским транспортом на пригородных и межмуниципальных маршрутах регулярного сообщения в Астраханской области и приведением в соответствие нормативных правовых актов в области формирования и ведения реестра маршрутов межмуниципального сообщения на территории Астраханской области.
Полагая, что данное постановление издано в нарушение действующих нормативных правовых актов, имеющих большую юридическую силу в области организации пассажирских перевозок, заявитель обратился в арбитражный суд с заявлением о признании его недействующим.
Понятие нормативного правового акта изложено в Постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29.11.2007 № 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов", в пункте 9 которого определено, что существенными признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.
Поскольку обжалуемое постановление адресовано неопределенному кругу лиц и рассчитано на неоднократное применение, суд считает, что данное постановление является нормативным правовым актом, рассмотрение заявления о признании недействующим которого в силу пункта 1 части 1, части 2 статьи 29 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации подведомственно арбитражному суду.
Положения статьи 192 АПК РФ во взаимосвязи с пунктом 1 части 1 статьи 150 и частью 5 статьи 195 данного Кодекса - по их конституционно-правовому смыслу в системе действующего арбитражного процессуального регулирования - предполагают, что суд не может прекратить производство по делу об оспаривании нормативного правового акта в случае, когда данный нормативный правовой акт решением принявшего его органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица признан утратившим силу либо в случае, когда срок действия этого нормативного правового акта истек после подачи в суд соответствующего заявления, если в процессе судебного разбирательства будет установлено нарушение оспариваемым нормативным правовым актом прав и свобод заявителя, гарантированных Конституцией РФ, законами и иными нормативными правовыми актами (Определение Конституционного Суда РФ от 12.07.2006 № 182-О).
На основании вышеизложенного оспариваемое постановление подлежит проверке на соответствие оспариваемых его положений федеральному конституционному закону, федеральному закону и иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу.
Из норм, регулирующих организацию маршрутов регулярного сообщения, следует, что формирование реестра маршрутной сети проходит определенную законодательством процедуру.
Из материалов дела усматривается, что маршруты № 149 "Астрахань - Карагали" и № 205 "Астрахань - Стекольный завод" содержатся в Реестре, утвержденном Постановлением от 23.05.2011 № 10-П "О реестре пригородных и межмуниципальных (междугородных) маршрутов регулярного сообщения в Астраханской области".
Предприниматель Мусаев А.Д., осуществляющий свою деятельность на основании договора № 48 от 23.12.2011, заключенного с министерством промышленности, транспорта и природных ресурсов Астраханской области, на право осуществления регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом по маршруту межмуниципального сообщения в Астраханской области № 101, полагает, что Постановление от 23.05.2011 № 10-П "О реестре пригородных и межмуниципальных (междугородных) маршрутов регулярного сообщения в Астраханской области" в части включения в Реестр маршрутов № 149 и № 205, принято с нарушением норм материального права Российской Федерации, регулирующих регулярные пассажирские перевозки и антимонопольного законодательства Российской Федерации, и нарушает его права и законные интересы в сфере предпринимательской деятельности.
Между тем маршрутная сеть внутриобластных (пригородных и международных), межобластных и международных регулярных пассажирских перевозок в Астраханской области на 2009 - 2011 годы была утверждена Распоряжением министерства промышленности, транспорта и природных ресурсов Астраханской области от 12.01.2009 № 1-р. Исходя из содержания Реестра маршрутной сети внутриобластных (пригородных и международных), межобластных и международных регулярных пассажирских перевозок в Астраханской области на 2009 - 2011 годы, маршрутная сеть была открыта и утверждена уже в 2009 году, Реестр был сформирован.
Постановление от 23.05.2011 № 10-П "О реестре пригородных и межмуниципальных (междугородных) маршрутов регулярного сообщения в Астраханской области" было издано в целях приведения в соответствие нормативных правовых актов в области формирования и ведения реестра маршрутов межмуниципального сообщения на территории Астраханской области, обеспечивающих организацию транспортного обслуживания населения автомобильным пассажирским транспортом на пригородных и межмуниципальных маршрутах регулярного сообщения в Астраханской области.
Оспариваемым нормативным актом утвержден порядок формирования и ведения Реестра пригородных и межмуниципальных (междугородных) маршрутов регулярного сообщения в Астраханской области и утвержден уже существующий Реестр пригородных и межмуниципальных (междугородных) маршрутов регулярного сообщения в Астраханской области.
Кроме того, договоры на осуществление перевозок пассажиров и багажа по маршрутам межмуниципального сообщения на территории Астраханской области были заключены в декабре 2009 года, то есть до издания оспариваемого постановления.
Правом на оспаривание Распоряжения министерства промышленности, транспорта и природных ресурсов Астраханской области от 12.01.2009 № 1-р предприниматель Мусаев А.Д. не воспользовался.
При таких обстоятельствах суд полагает, что оспариваемый нормативно-правовой акт не противоречит нормам действующего законодательства и не нарушает права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.
На основании вышеизложенного, суд приходит к выводу, что Постановление министерства промышленности, транспорта и природных ресурсов Астраханской области от 23.05.2011 № 10-П "О Реестре пригородных и межмуниципальных (междугородных) маршрутов регулярного сообщения в Астраханской области" в части внесения в реестр маршрутов № 149 "Астрахань - Карагали" и № 205 "Астрахань - Стекольный завод" соответствует Федеральному закону от 06.10.1999 № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".
В связи с чем требования заявителя удовлетворению не подлежат.
Руководствуясь статьями 167 - 170, 176, 195 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

решил:

Признать Постановление министерства промышленности, транспорта и природных ресурсов Астраханской области от 23.05.2011 № 10-П "О Реестре пригородных межмуниципальных (междугородных) маршрутов регулярного сообщения в Астраханско области" в части внесения в реестр маршрутов № 149 "Астрахань - Карагали" и № 205 "Астрахань - Стекольный завод" соответствующим Федеральному закону от 06.10.1999 № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".
Отказать заявителю в удовлетворении заявленного требования.
Решение вступает в законную силу немедленно после принятия и может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Поволжского округа в течение месяца со дня его принятия, через Арбитражный суд Астраханской области.
Информация о движении дела может быть получена на официальном интернет-сайте Арбитражного суда Астраханской области: http://astrahan.arbitr.ru.

Председательствующий судья
Е.И.МИРЕКИНА

Судьи
Д.Н.БЛАЖНОВ
Н.А.СОРОКИН


------------------------------------------------------------------