Апелляционное определение Астраханского областного суда от 18.09.2013 N 33-2921/2013 <Об оставлении без изменения решения Кировского районного суда г. Астрахани от 06.05.2013, которым было отказано в удовлетворении заявления о признании недействующим постановления администрации г. Астрахани от 04.12.2012 N 10486 "Об утверждении Порядка организации работ по учету граждан, обратившихся с заявлениями о бесплатном предоставлении в собственность земельных участков, и Порядка организации работ по формированию и предоставлению земельных участков гражданам, обратившимся с заявлениями о бесплатном предоставлении в собственность земельных участков">

АСТРАХАНСКИЙ ОБЛАСТНОЙ СУД

АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 18 сентября 2013 г. по делу № 33-2921/2013

Судебная коллегия по гражданским делам Астраханского областного суда в составе:
председательствующего судьи Обносовой М.В.,
судей областного суда Поляковой К.В., Мальмановой Э.К.,
при секретаре Ковалевой А.П.,
заслушала в открытом судебном заседании по докладу судьи Обносовой М.В. апелляционное представление прокурора г. Астрахани на решение Кировского районного суда г. Астрахани от 6 мая 2013 года по гражданскому делу по заявлению прокурора города Астрахани о признании Порядка организации работ по учету граждан, обратившихся с заявлениями о бесплатном предоставлении в собственность земельных участков и Порядка организации работ по формированию и предоставлению земельных участков гражданам, обратившимся с заявлениями о бесплатном предоставлении в собственность земельных участков, утвержденных постановлением Администрации г. Астрахани от 4 декабря 2012 года N, недействующими полностью со дня их принятия,

установила:

Прокурор города Астрахани обратился в суд с заявлением, указав, что постановлением Администрации г. Астрахани от 4 декабря 2012 года № утверждены Порядок организации работ по учету граждан, обратившихся с заявлениями о бесплатном предоставлении в собственность земельных участков и Порядок организации работ по формированию и предоставлению земельных участков гражданам, обратившимся с заявлениями о бесплатном предоставлении в собственность земельных участков. Данное постановление опубликовано в печатном издании <.....> № от 13 декабря 2012 года. Полагает, что указанное постановление и утвержденные им Порядки не соответствуют статьям 11, 28 Земельного кодекса РФ и статьи 3 Закона Астраханской области "Об отдельных вопросах правового регулирования земельных отношений в Астраханской области", поскольку предоставление земельных участков согласно очередности, в соответствии с приведенными правовыми нормами, предполагается только многодетным семьям в первоочередном порядке. Таким образом, остальные льготные категории граждан должны реализовать свое право без определения порядка очередности. Однако статьи 2.7, 2.8, 2.9, 2.10, 2.11 оспариваемого Порядка предусмотрена постановка на учет в отношении всех льготных категорий граждан, обратившихся в Администрацию г. Астрахани за предоставлением земельных участков, в соответствии с законом Астраханской области "Об отдельных вопросах правового регулирования земельных отношений в <адрес>", а не только в отношении многодетных семей, что противоречит нормам федерального и регионального законодательства. Кроме того, оспариваемый муниципальный нормативный правовой акт принят с превышением полномочий органа местного самоуправления. Просил признать постановление Администрации г. Астрахани от 4 декабря 2012 года № об утверждении Порядка организации работ по учету граждан, обратившихся с заявлениями о бесплатном предоставлении в собственность земельных участков и Порядка организации работ по формированию и предоставлению земельных участков гражданам, обратившимся с заявлениями о бесплатном предоставлении в собственность земельных участков недействующим полностью со дня его принятия.
В судебном заседании представитель прокуратуры города Астрахани Лаисцева Н.В. заявленные требования поддержала по изложенным в заявлении основаниям, просила удовлетворить.
Представитель Администрации г. Астрахани Зеленский А.Н. с заявленными требованиями не согласился, просил в их удовлетворении отказать.
Решением Кировского районного суда г. Астрахани от 6 мая 2013 года в удовлетворении заявления отказано в полном объеме.
В апелляционном представлении прокурор г. Астрахани ставит вопрос об отмене решения суда, считая его незаконным и необоснованным, указывает, что предоставление земельных участков согласно очередности, в соответствии с законом, предполагается только лишь многодетным семьям в первоочередном порядке. Таким образом, остальные льготные категории граждан должны реализовывать свое право без определения порядка очередности. Считают, что указанная постановка на учет граждан, обратившихся за бесплатным предоставлением земельных участков, противоречит нормам федерального и регионального законодательства, что является недопустимым и нарушает права граждан, льготных категорий на реализацию их прав по незамедлительному предоставлению земельных участков. Данный муниципальный нормативный правовой акт не только противоречит своими положениями нормативному правовому акту субъектов Российской Федерации, но и его принятие превышает полномочия органа местного самоуправления.
На заседание судебной коллегии представитель Администрации МО "Город Астрахань" не явились. С учетом надлежащего извещения и в соответствии с требованиями статьи 167 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации судебная коллегия определила рассмотреть дело в отсутствие представителя Администрации города Астрахани.
Выслушав прокурора г. Астрахани Лаисцеву Н.В., поддержавшую доводы апелляционного представления, проверив материалы дела и обсудив доводы представления, судебная коллегия не находит оснований к отмене решения суда.
Отказывая в удовлетворении заявления, суд исходил из того, что оспариваемые нормативные правовые акты не противоречат федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу.
Данный вывод суда мотивирован, основан на анализе действующего законодательства и материалах дела, и оснований для признания его неправильным не имеется.
В соответствии с положениями частей 2, 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с полномочиями Российской Федерации. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон.
Объектами земельных отношений согласно подпункту 2 пункта 1 статьи 6 Земельного кодекса Российской Федерации являются земельные участки.
Субъекты Российской Федерации осуществляют управление и распоряжение земельными участками, находящимися в собственности субъектов Российской Федерации (пункт 2 статьи 10 Земельного кодекса Российской Федерации).
В силу пункта 2 статьи 11 Земельного кодекса Российской Федерации органами местного самоуправления осуществляются управление и распоряжение земельными участками, находящимися в муниципальной собственности.
Статьей 11.1 Земельного кодекса Российской Федерации установлено, что земельным участком является часть земной поверхности, границы которой определены в соответствии с федеральными законами.
Предоставление гражданам и юридическим лицам земельных участков из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется на основании решения исполнительных органов государственной власти или органов местного самоуправления, обладающих правом предоставления соответствующих земельных участков в пределах их компетенции в соответствии со статьями 9, 10 и 11 Земельного кодекса Российской Федерации (статья 29 Земельного кодекса Российской Федерации).
Согласно пункту 2 статьи 28 Земельного кодекса Российской Федерации предоставление земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в собственность граждан и юридических лиц осуществляется за плату. Предоставление земельных участков в собственность граждан и юридических лиц может осуществляться бесплатно в случаях, предусмотренных настоящим Кодексом, федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.
В силу статьи 1 Закона Астраханской области от 4 марта 2008 г. № 7/2008-ОЗ "Об отдельных вопросах правового регулирования земельных отношений в Астраханской области" правовое регулирование земельных отношений на территории Астраханской области осуществляется на основе Конституции Российской Федерации, Земельного кодекса Российской Федерации, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, настоящего Закона и иных нормативных правовых актов органов государственной власти Астраханской области и местного самоуправления, принятых в пределах их компетенции.
Пунктом 1 статьи 3 и статьей 3.1 указанного Закона Астраханской области предусмотрены категории граждан, в собственность которых земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности (за исключением случаев, предусмотренных статьей 18 настоящего Закона), предоставляются бесплатно.
При этом пунктом 8 статьи 3.1 приведенного Закона Астраханской области предусмотрено, что порядок ведения учета граждан в целях предоставления земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, а также порядок организации работ по формированию предоставляемых земельных участков устанавливается уполномоченным органом или органом местного самоуправления муниципального образования соответственно.
Как установлено в судебном заседании, на основании Устава муниципального образования "Город Астрахань", в соответствии с Законом Астраханской области от 4 марта 2008 года № 7/2008-ОЗ "Об отдельных вопросах правового регулирования земельных отношений в Астраханской области" Постановлением Администрации г. Астрахани от 4 декабря 2012 года № 10486 утверждены: Порядок организации работ по учету граждан, обратившихся с заявлениями о бесплатном предоставлении в собственность земельных участков, и Порядок организации работ по формированию и предоставлению земельных участков гражданам, обратившимся с заявлениями о бесплатном предоставлении в собственность земельных участков.
Указанное Постановление Администрации г. Астрахани от 4 декабря 2012 года № 10486 и утвержденные им Порядки опубликованы в официальном печатном издании "Астраханский вестник" № 24 от 13 декабря 2012 года.
Как усматривается из Порядка организации работ по учету граждан, обратившихся с заявлениями о бесплатном предоставлении в собственность земельных участков в разделе 2 предусмотрены порядок обращения в Администрацию г. Астрахани с заявлением о бесплатном предоставлении земельного участка, с указанием цели использования земельного участка, гражданами, имеющими право на бесплатное предоставление в собственность земельных участков на основании Закона Астраханской области от 4 марта 2008 года № 7/2008-ОЗ "Об отдельных вопросах правового регулирования земельных отношений в Астраханской области", в том числе гражданами, имеющими трех и более детей, перечень документов, которые должны быть приложены к заявлению и порядок оформления поступивших обращений (п.п. 2.1, 2.2, 2.3, 2.4, 2.5, 2.6).
В пункте 2.7 указанного Порядка предусмотрено, что Администрация г. Астрахани при наличии всех необходимых документов, установленных Законом и настоящим Положением, полученных в том числе в порядке межведомственного взаимодействия, в течение 30 дней со дня регистрации Заявления принимает решение в форме постановления Администрации г. Астрахани о постановке на учет гражданина, обратившегося с заявлением о бесплатном предоставлении земельного участка в собственность (далее - учет), либо отказе в постановке на учет.
В случае постановки гражданина на учет присвоенный при регистрации номер его обращения с указанием даты и времени поступления Заявления в часах и минутах, фамилией, именем и отчеством вносится в реестр учета граждан, нуждающихся в бесплатном предоставлении земельных участков (далее - Реестр). Гражданину присваивается номер очередности в соответствии с датой и временем поступления его заявления в часах и минутах.
В случае отказа в постановке на учет ответ направляется в адрес заявителя в письменном виде посредством почтовой связи, а в случае направления заявления посредством электронной почты, на указанный адрес направляется уведомление об отказе в постановке на учет. По просьбе заявителя или его законного представителя отказ может быть выдан лично обратившимся.
В пункте 2.8 приведенного Порядка перечислены основания для отказа в постановке на Учет в целях предоставления земельного участка гражданину, имеющему трех и более детей, а также иным категориям граждан, имеющим право на бесплатное предоставление земельного участка.
В пункте 2.9 названного Порядка предусмотрен порядок принятия решения о снятии Заявителя с учета, перечислены случаи, при которых такое решение может быть принято и регламентирован порядок уведомления заявителя о принятом решении.
Пунктами 2.10 и 2.11 указанного Порядка предусмотрено, что после снятия заявителей с учета производится изменение номеров очередности, при этом гражданам, состоящим на учете следующими, присваивается соответствующий порядковый номер в очереди.
Администрация города Астрахани ведет разные Реестры учета граждан, нуждающихся в бесплатном предоставлении земельных участков, в зависимости от целей их предоставления. Данные Реестры ведутся в электронном виде, количество записей не ограничено. Формы Реестров устанавливаются в соответствии с Приложением 1 настоящего Порядка.
Разделом 2 Порядка организации работ по формированию и предоставлению земельных участков гражданам, обратившимся с заявлениями о бесплатном предоставлении в собственность земельных участков предусмотрен порядок подбора и формирования земельных участков для последующего их предоставления гражданам, имеющим право на их бесплатное получение в собственность (п.п. 2.1, 2.2).
Пунктом 2.3 указанного Порядка предусмотрено, что схемы расположения земельных участков на кадастровом плане или кадастровой карте соответствующей территории, кадастровые работы, а также постановка на кадастровый учет земельных участков осуществляются за счет бюджетных средств муниципального образования "Город Астрахань".
Согласно пункту 2.4 названного Порядка после постановки на государственный кадастровый учет земельных участков Администрация города обеспечивает информирование соответствующего числа Заявителей, состоящих на Учете, в порядке очередности по количеству сформированных земельных участков о наличии земельных участков и предстоящем предоставлении.
В адрес заявителей направляется письмо с информацией о наличии земельных участков для бесплатного предоставления в собственность.
В пунктах 2.5 и 2.6 предусмотрен порядок рассмотрения нескольких обращений заявителей одновременно обратившихся по извещению органа местного самоуправления, а также сроки и порядок оформления отказа от предложенного земельного участка.
Пунктами 2.7 и 2.9 указанного Порядка определена форма решения о предоставлении земельного участка Заявителю бесплатно в собственность и порядок направления указанного правового акта Заявителю, в отношении которого принято решение о предоставлении земельного участка.
Также пунктом 2.9 Порядка предусмотрено, что в течение 14 рабочих дней с даты принятия правового акта, указанного в пункте 2.7 настоящего Порядка, должностное лицо и (или) специалист администрации города Астрахани вносит указанную в нем информацию в Реестр учета граждан, нуждающихся в бесплатном предоставлении земельных участков, с последующим исключением данного обращения из Реестра.
Как следует из текста оспариваемых нормативных правовых актов, Администрация г. Астрахани устанавливает в целях реализации пункта 2 статьи 28 Земельного кодекса Российской Федерации, статьи 3 Закона Астраханской области от 4 марта 2008 года № 7/2008-ОЗ "Об отдельных вопросах правового регулирования земельных отношений в Астраханской области" порядок бесплатного предоставления земельных участков, предназначенных для бесплатного предоставления в собственность указанным в законе категориям граждан, который вносит ясность в организационный механизм реализации права граждан на предоставление земельных участков в собственность бесплатно.
Анализируя приведенные правовые нормы, суд первой инстанции обоснованно пришел к выводу, что органам местного самоуправления в пределах их компетенции предоставлена возможность в своем нормативном правовом акте определить порядок формирования и предоставления земельных участков, находящихся в муниципальной собственности, в том числе и льготным категориям граждан.
Судебная коллегия не может согласиться с доводами представления прокурора о том, что орган местного самоуправления превысил свои полномочия по установлению порядка бесплатного предоставления земельных участков гражданам, поскольку действия Администрации г. Астрахани в данном случае согласуются с Уставом муниципального образования "Город Астрахань", Федеральным законом от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", статьей 11 Земельного кодекса Российской Федерации.
Не может служить основанием к отмене решения суда довод представления о том, что постановка на учет граждан, обратившихся за бесплатным предоставлением земельных участков, противоречит нормам федерального и регионального законодательства, поскольку реализация органами местного самоуправления нормотворческих полномочий в области отношений, регулируемых земельным законодательством, предполагает соблюдение требований, предъявляемых федеральным законодателем к форме и содержанию правовой нормы, в том числе требования определенности, ясности, недвусмысленности правовой нормы и ее согласованности с системой действующего правового регулирования, вытекающего из конституционного принципа равенства всех перед законом (часть 1 статьи 19 Конституции Российской Федерации), поскольку такое равенство может быть обеспечено лишь при условии единообразного понимания и применения правовой нормы.
Форма оспариваемых нормативных правовых актов, порядок их принятия и ведения в действие проверены судом и нарушений не установлено, с чем судебная коллегия соглашается.
Иные доводы представления прокурора не содержат правовых оснований к отмене обжалуемого решения суда, по существу сводятся к изложению обстоятельств, являющихся предметом исследования и оценки суда первой инстанции, и к выражению несогласия с выводами суда.
Согласно части 1 статьи 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации суд, признав, что оспариваемый нормативный правовой акт не противоречит федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, принимает решение об отказе в удовлетворении соответствующего заявления.
Таким образом, вывод в решении суда о том, что оспариваемые нормативные правовые акты приняты по предмету совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в пределах компетенции, предоставленной органу местного самоуправления, и федеральному законодательству и другим нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, не противоречат, является правильным, а решение суда об отказе в удовлетворении заявления - законным и обоснованным.
Каких-либо процессуальных нарушений, которые являлись бы основанием для безусловной отмены по существу правильного решения суда первой инстанции, судебная коллегия по гражданским делам Астраханского областного суда не усматривает.
На основании изложенного и руководствуясь статьей 328 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, судебная коллегия по гражданским делам Астраханского областного суда

определила:

решение Кировского районного суда г. Астрахани от 6 мая 2013 года оставить без изменения, апелляционное представление прокурора г. Астрахани - без удовлетворения.


------------------------------------------------------------------