Апелляционное определение Астраханского областного суда от 17.06.2013 N 2-17/2013-М-29/2013 <Об отказе в удовлетворении заявления о признании недействующим абзаца 2 пункта 4.2 Положения о конкурсной комиссии Министерства промышленности, транспорта и природных ресурсов Астраханской области по размещению заказов в сфере пользования недрами, утв. Постановлением министерства промышленности, транспорта и природных ресурсов Астраханской области от 27.02.2013 N 5-П>

АСТРАХАНСКИЙ ОБЛАСТНОЙ СУД

Именем Российской Федерации

РЕШЕНИЕ
от 17 июня 2013 г. по делу № 2-17/2013-М-29/2013

Астраханский областной суд в составе:
председательствующего Мухамбеталиевой Н.Х.,
с участием прокурора Шигонцевой Е.В.
при секретаре Айсангалиевой Б.Т.
рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению первого заместителя прокурора Астраханской области Талипова Д.Х. об оспаривании абзаца 2 пункта 4.2 Положения о конкурсной комиссии министерства промышленности, транспорта и природных ресурсов Астраханской области по размещению заказов в сфере пользования недрами, утвержденного Постановлением министерства промышленности, транспорта и природных ресурсов Астраханской области "Об утверждении Положения и состава конкурсной комиссии министерства промышленности, транспорта и природных ресурсов Астраханской области по размещению заказов в сфере пользования недрами" от 27 февраля 2013 года № 5-П,
установил:

Первый заместитель прокурора Астраханской области Талипов Д.Х. обратился в суд с заявлением о признании противоречащими федеральному законодательству и недействующими абзаца 2 пункта 4.2 и п. 3.2 Положения о конкурсной комиссии министерства промышленности, транспорта и природных ресурсов Астраханской области по размещению заказов в сфере пользования недрами (далее - Положение), утвержденного Постановлением министерства промышленности, транспорта и природных ресурсов Астраханской области "Об утверждении Положения и состава конкурсной комиссии министерства промышленности, транспорта и природных ресурсов Астраханской области по размещению заказов в сфере пользования недрами" от 27 февраля 2013 года № 5-П, указав следующее.
Согласно пункту 3.2 Положения конкурсная комиссия для осуществления своих полномочий вправе привлекать соответствующих экспертов (с правом совещательного голоса).
Другим оспариваемым пунктом (абзац 2 п. 4.2) закреплено положение о том, что решение конкурсной комиссии принимается простым большинством голосов членов единой конкурсной комиссии, принявших участие в заседании. При голосовании каждый член конкурсной комиссии имеет один голос. В случае равенства голосов членов конкурсной комиссии решающим считается голос председателя конкурсной комиссии.
Первый заместитель прокурора Астраханской области считает, что поскольку федеральное законодательство, регулирующее правоотношения в сфере размещения заказов для государственных и муниципальных нужд, каких-либо положений, наделяющих председателя комиссии по размещению заказов дополнительными полномочиями по сравнению с другими членами комиссии при принятии решений, не содержит, то пункт 4.2 Положения принят органом государственной власти субъекта Российской Федерации с превышением полномочий. Федеральное законодательство также не предусматривает возможности привлечения конкурсной комиссией экспертов для принятия решения в рамках конкурсных процедур.
24 мая 2013 года министерством промышленности, транспорта и природных ресурсов Астраханской области вынесено Постановление № 19-П о признании утратившим силу п. 3.2 Положения. Постановление опубликовано 30 мая 2013 года в Сборнике законов и нормативных актов Астраханской области № 23/1, поэтому производство по делу в части обжалования данного пункта Положения прекращено с вынесением соответствующего процессуального документа.
Прокурор Шигонцева Е.В. в судебном заседании требования об оспаривании абзаца 2 пункта 4.2 Положения поддержала по основаниям, изложенным в заявлении.
Представитель министерства промышленности, транспорта и природных ресурсов Астраханской области Нурутдинова З.Д. с заявлением не согласилась, ссылаясь на то, что в оспариваемой части Положение принято с соблюдением требований федерального законодательства, в пределах предоставленных министерству промышленности, транспорта и природных ресурсов Астраханской области полномочий. Положение принято в соответствии со ст. 7 Федерального закона от 21.07.2005 № 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон о закупках), в которой определено, что заказчик принимает решение о создании комиссии, определяет его состав и порядок работы, назначает председателя комиссии. Порядок работы комиссии включает в себя и порядок принятия решений, поэтому наделение председателя преимущественным голосом, в исключительных случаях (в случае равенства голосов), не противоречит нормам федерального законодательства. Кроме того, оспариваемое положение принято с учетом сложившейся практики принятия решений конкурсными и аукционными комиссиями государственных и муниципальных заказчиков.
Изучив материалы дела, выслушав лиц, участвующих в деле, обсудив их доводы, Астраханский областной суд считает заявление не подлежащим удовлетворению по следующим основаниям.
Отношения, связанные с размещением заказов для государственных и муниципальных нужд, регулируются Конституцией Российской Федерации, Гражданским кодексом Российской Федерации, Бюджетным кодексом Российской Федерации, Федеральным законом "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", Федеральным законом "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон о закупках) и иными нормативными правовыми актами.
Согласно п. 1 ст. 72 Бюджетного кодекса Российской Федерации размещение заказов для государственных и муниципальных нужд производится в соответствии с законодательством Российской Федерации о размещении заказов для государственных и муниципальных нужд.
Федеральным законом от 21 июля 2005 года № 94-ФЗ возможность правового регулирования указанной области отношений представлена исключительно исполнительным органам государственной власти федерального уровня. Вместе с тем, в субъектный состав государственных и муниципальных заказчиков, определенной ч. 1 ст. 4 данного закона, включены государственные органы (в том числе органы государственной власти), органы управления государственными внебюджетными фондами, органы местного самоуправления, казенные учреждения и иные получатели средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации или местных бюджетов при размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг за счет бюджетных средств и внебюджетных источников финансирования. Иными заказчиками выступают бюджетные учреждения при размещении ими заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг независимо от источников финансового обеспечения их исполнения.
Судом установлено, что 27 февраля 2013 года Постановлением министерства промышленности, транспорта и природных ресурсов Астраханской области № 5-П (опубликованном в Сборнике законов и нормативных правовых актов Астраханской области от 07 марта 2013 года № 9) утверждено Положение о конкурсной комиссии министерства промышленности, транспорта и природных ресурсов Астраханской области по размещению заказов в сфере пользования недрами, а также утвержден состав членов конкурсной комиссии, назначен председатель комиссии. Согласно абзацу 2 п. 4.2 в случае равенства голосов членов конкурсной комиссии решающим считается голос председателя конкурсной комиссии.
Указанное постановление является нормативным правовым актом, так как оно издано в установленном порядке, управомоченным должностным лицом, в нем содержатся правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение и направленные на урегулирование общественных отношений.
Первый заместитель прокурора Астраханской области считает, что это положение принято заказчиком за пределами своей компетенции, поскольку федеральным законодательством не предусмотрено нормы, позволяющей наделить председателя комиссии дополнительными полномочиями по сравнению с другими членами комиссии при принятии решения.
Суд считает, что оспариваемый пункт Положения не противоречит нормам действующего федерального законодательства.
Согласно абзацу 1 п. 4.2 оспариваемого Положения решение конкурсной комиссии принимается большим большинством голосов членов конкурсной комиссии, принявших участие в заседании. При голосовании каждый член комиссии имеет один голос. Это положение не противоречит ст. 7 Закона о закупках.
Непосредственное осуществление размещения государственного или муниципального контракта на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг, для государственных или муниципальных нужд возлагается на специально создаваемые заказчиком комиссии по размещению заказа. Этими комиссиями принимается решение о том, с каким именно поставщиком или исполнителем будет впоследствии заключен государственный или муниципальный контракт. Большая ответственность по реализации целей, обозначенных в ФЗ-94, лежит непосредственно на членах комиссий по размещению государственного или муниципального заказа (конкурсных, аукционных или котировочных комиссий), поскольку ими производится рассмотрение и оценка заявок на участие в конкурсах, аукционах, котировочных заявок.
Правовой статус члена комиссии по размещению заказа определен в ст. 7 ФЗ ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд", где указано, что решение о создании комиссии, определении ее состава и порядка работы, назначении председателя комиссии принимается заказчиком, уполномоченным органом до принятия решения до опубликования извещения о проведении торгов либо запроса котировок.
Состав комиссии не может быть менее пяти человек (ч. 3 ст. 7). При этом преимущественным правом быть включенными в состав комиссии обладают лица, прошедшие профессиональную подготовку или повышение квалификации в сфере размещения заказов для нужд заказчиков. В части 4 названной статьи законодатель определяет обстоятельства, препятствующие включению лица в состав комиссии по размещению заказа. Так, членами комиссий не могут быть:
- физические лица, лично заинтересованные в результатах размещения заказа (в том числе физические лица, подавшие заявки на участие в конкурсе или аукционе, либо котировочные заявки, а также состоящие в штате организаций, подавших указанные заявки);
- физические лица, на которых способны оказывать влияние участники размещения заказа (в том числе физические лица, являющиеся участниками (акционерами) этих организаций, членами их органов управления, кредиторами участников размещения заказа);
- лица, непосредственно осуществляющие контроль в сфере размещения заказов.
В случае выявления в составе комиссии указанных лиц заказчик, уполномоченный орган, принявшие решение о создании комиссии, обязаны незамедлительно заменить их иными лицами, которые не подпадают под обозначенные выше признаки.
Замена члена комиссии может производиться по решению заказчика, уполномоченного органа, принявших решение о создании комиссии.
Основные функции и полномочия комиссии по размещению заказа определены в ч. 6, 7 и 9 ст. 7 Федерального закона "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд", где выделяются конкурсная, аукционная и котировочные комиссии.
Конкурсной комиссией осуществляются:
вскрытие конвертов с заявками на участие в конкурсе и открытие доступа к находящимся в информационной системе общего пользования, поданным в форме электронных документов и подписанным в соответствии с нормативными правовыми актами РФ заявкам на участие в конкурсе;
отбор участников конкурса (ст. 27);
рассмотрение, оценка и сопоставление заявок на участие в конкурсе (ст. 28);
определение победителя конкурса (ст. 28);
ведение:
протокола вскрытия конвертов с заявками на участие в конкурсе и открытия доступа к поданным в форме электронных документов заявкам на участие в конкурсе;
протокола рассмотрения заявок на участие в конкурсе;
протокола оценки и сопоставления заявок на участие в конкурсе.
Комиссия по размещению заказа правомочна осуществлять возложенные на нее обязанности, если на ее заседании присутствует не менее чем пятьдесят процентов общего числа ее членов. Члены комиссии должны быть своевременно уведомлены о месте, дате и времени проведения заседания комиссии. Принятие решения членами комиссии путем проведения заочного голосования, а также делегирование ими своих полномочий иным лицам не допускается, ведь указанные комиссии решают вопросы освоения бюджетных средств, измеряемых иногда миллионами рублей.
В соответствии с ч. 2 ст. 27, ч. 10 ст. 28 Федерального закона "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" в протоколах рассмотрения заявок на участие в конкурсе и протоколах оценки и сопоставления заявок должны содержаться сведения о решении каждого члена конкурсной комиссии по вопросу допуска участников размещения заказа к участию в конкурсе или об отказе ему в этом, а также по вопросу присвоения заявкам на участие в конкурсе значений по каждому из предусмотренных критериев оценки заявок на участие в конкурсе. Лица, осуществляющие функции члена комиссии по размещению заказа, несут административную ответственность как должностные лица (ст. 2.4 КоАП РФ). Таким образом, при осуществлении процедуры допуска участников размещения заказа к участию в конкурсе каждый член конкурсной комиссии обязан принять решение о допуске участника размещения заказа к участию к торгам или об отказе ему в допуске по основаниям, предусмотренным ст. 12 Закона о закупках, в связи с этим позиция члена комиссии "воздержаться" недопустима. Решения комиссии, нарушающие права и законные интересы любого участника размещения заказа, могут быть обжалованы в установленном порядке (ч. 1 ст. 57 ФЗ-94). Каждый член комиссии несет персональную ответственность в случае, если он допустил нарушения порядка отбора участников конкурса.
Под размещением заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд заказчиков понимаются осуществляемые в порядке, предусмотренном настоящим Федеральным законом, действия заказчиков, уполномоченных органов по определению поставщиков (исполнителей, подрядчиков) в целях заключения с ними государственных или муниципальных контрактов, а также гражданско-правовых договоров бюджетных учреждений на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд соответствующих заказчиков, а в случае, предусмотренном пунктом 14 части 2 статьи 55 настоящего Федерального закона, в целях заключения с ними также иных гражданско-правовых договоров в любой форме (ст. 5 Закона о закупках). Заказ признается размещенным со дня заключения контракта (ч. 4 ст. 9 Закона о закупках).
Процесс размещения заказа включает в себя несколько взаимосвязанных процедур: выделение государством бюджетных средств получателю бюджетных средств - заказчику, расходование данных средств в соответствии с установленными процедурами, заключение гражданско-правового договора преимущественно в форме государственного или муниципального контракта на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд, исполнение этого контракта (договора).
Кроме того, в регламентации размещения заказов важное место отводится публичному контролю за размещением заказов и защите прав участников процедур размещения заказов в целях обеспечения целевого расходования бюджетных средств, обеспечения добросовестной конкуренции при размещении заказов и иных публичных интересов, определенных в законодательстве о размещении заказов.
Государственный заказ как реализуемый в целях обеспечения государственных нужд - это сложный и непрерывный процесс, состоящий из совокупности этапов: прогнозирования, планирования и формирования, размещения, исполнения и контроля. Каждый этап процесса ограничен сроками.
Непринятие решения конкурсной комиссией на стадии работы комиссии приведет к неопределению победителя конкурса и недостижению целей и задач, определенных ФЗ-94.
Таким образом, федеральный законодатель не зря определил количественный состав комиссии нечетным числом членов комиссии (не менее пяти членов комиссии), поскольку только при нечетном составе членов комиссии возможно принятие окончательного решения на определенном этапе конкурса.
Утверждая абзац 2 п. 4.2 Положения, заказчик, руководствуясь принципом неравенства голосов, предусмотрел исключительную ситуацию, когда в голосовании возможно участие четного количества членов комиссии (например, участие четырех членов комиссии из пяти членов комиссии), и тогда при равенстве голосов членов комиссии решающим считается голос председателя комиссии.
То обстоятельство, что оспариваемая норма не предусмотрена в федеральном законе, принята заказчиком с превышением полномочий, не является основанием к удовлетворению заявления прокурора, поскольку из анализа приведенных выше нормативных правовых актов следует, что порядок работы комиссии включает в себя и порядок принятия решения комиссии, свидетельствует о возможности осуществления предоставленных законом заказчику полномочий на принятие в данной сфере решений по своему усмотрению, направленных на наиболее эффективное достижение целей и задач, установленных федеральным законом о закупках.
На основании изложенного, суд не усмотрел в нормативном правовом акте нарушений норм федерального законодательства.
Руководствуясь статьями 194 - 199, 251 - 253 Гражданского процессуального кодекса РФ, Астраханский областной суд,

решил:

заявление первого заместителя прокурора Астраханской области Д.Х. Талипова об оспаривании абзаца 2 пункта 4.2 Положения о конкурсной комиссии Министерства промышленности, транспорта и природных ресурсов Астраханской области по размещению заказов в сфере пользования недрами, утвержденного Постановлением министерства промышленности, транспорта и природных ресурсов Астраханской области "Об утверждении Положения и состава конкурсной комиссии министерства промышленности, транспорта и природных ресурсов Астраханской области по размещению заказов в сфере пользования недрами" от 27 февраля 2013 года № 5-П - оставить без удовлетворения.
Решение может быть обжаловано в апелляционном порядке в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в течение одного месяца через Астраханской областной суд.


------------------------------------------------------------------